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Die Bremer Universitäts-Gespräche (BUG)

Prof. Dr. Jörn von Lucke

Potenziale von Open Government – Gedanken zur Zukunft der Information

Der folgende Beitrag widmet sich den Potenzialen von Open Government. Ausgehend von einigen Gedanken zur Zukunft von Information geht es um die Welt von Open Government. Rasch führt dies zum offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln, also zur gar nicht so einfachen Umsetzung des Schlagworts Open Government in Deutschland und in die deutsche Verwaltungskultur. Insofern wird auch der aktuelle Stand der Umsetzung beschrieben. Danach wird ein besonderes Augenmerk auf die Potenziale gelegt, die sich in offenen Daten verbergen. Zum Abschluss werden die drei Oberthesen der 28. Bremer Universitäts-Gespräche im Kontext dieser Überlegungen als Gedanken zu Medien, Kommunikation, Kultur und Gesellschaft reflektiert. Was bedeuten Web 2.0 und verstärkte Transparenz für die Rollen von Experten und Laien? Wie beeinflusst die Offenlegung von Datenbeständen Privatheit und Öffentlichkeit? Und was bedeutet die zunehmende Vernetzung für das Verhältnis von Globalität und Lokalität?

1. Einige Gedanken zur Zukunft von Information

Mit einigen Gedanken zur Zukunft von Information soll dieser Beitrag begonnen werden. Aus der Informatik heraus lässt sich erstens sehr nachvollziehbar darstellen, welche Bedeutung Daten und Informationen für das Wissen längst haben. Klaus North zeigt dies mit seiner Wissenstreppe (Abb. 1) verständlich auf. Gibt man Daten eine Bedeutung, so erhält man Information. Werden Informationen vernetzt, sind sie die Grundlage für Wissen. Darauf setzen das Können, das Handeln, die Kompetenz und die Wettbewerbsfähigkeit auf. Eine Auseinandersetzung mit Daten ist daher elementar und notwendig, denn sie sind die infrastrukturelle Grundlage für Informationsverarbeitung und Wissen. Daten und Informationen werden für die digitale Zukunft eine äußerst relevante Bedeutung haben.

Ein zweiter Impuls ergibt sich aus Überlegungen zur nachhaltigen Zukunftsstadt Ulm. Die Zeppelin Universität begleitet derzeit die Stadt Ulm bei einem bürgerorientierten Gestaltungsprozess zur Stadt der Zukunft (http://www.zukunftsstadt-ulm.de). Hier stellt sich die Frage, mit welchen Entwicklungen die Stadt Ulm in den nächsten 15 Jahren zu rechnen hat. Ohne über prophetische Gaben zu verfügen, muss es erlaubt sein, auf das Moore’sche Gesetz (Moore 1965) zu verweisen. Demnach verdoppeln sich die Rechenkapazitäten von Schaltkreisen und Chips alle 18 Monate. Im Jahr 2015 sollte man davon ausgehen, dass im Jahr 2030 Standardrechner die Kapazität des menschlichen Gehirns erreicht haben. 15 Jahre sind aber keine lange Zeit. Über die derzeit von der Politik geforderten Megabit-Bandbreiten für Datennetze mag man aus verschiedenen Gründen noch lächeln. Realistisch wird sich die Vernetzung 2030 bereits im Gigabit-Bereich abspielen. Dies eröffnet natürlich einen enormen Zuwachs an Informationen und Daten sowie an Audio- und Videoangeboten. Vermutlich ergeben sich ganz neue Möglichkeiten, von denen heute noch niemand zu träumen wagt! Beim Blick 15 Jahre zurück zeigt sich beispielsweise, wie positiv seitdem neue Technologien den Alltag und das Leben verändert haben. Zugleich sollte die hohe Zufriedenheit mit den damals noch neuen Mobilfunknetzen nicht in Vergessenheit geraten. Freude mit Blick auf die Zukunft ist da durchaus weiter angebracht.

Drittens ist eine Standortbestimmung mit Blick auf die historische Evolution des Internets erforderlich. In den vergangenen 25 Jahren hat sich viel verändert. Das Internet der Systeme wurde sehr vielfältig mit Leben gefüllt. Mit Social Media und den Web-Diensten der zweiten Generation (Web 2.0) wurde aus dem Internet zum Mitmachen sogar das Internet der Menschen. Mittlerweile lässt sich bereits das Internet der Daten beobachten, das von einer zunehmenden Vernetzung vorhandener Datenbestände geprägt ist. Tim Berners-Lee hat diesen Ansatz mit „Semantic Web“ umschrieben (Berners-Lee/Hendler/Lassila 2001: 34–43). Ganz im Sinne der Ausführungen zu Industrie 4.0 gewinnen derzeit das Internet der Dinge und das Internet der Dienste stark an Bedeutung. Viele intelligent vernetzte Objekte verfügen über Sender, Aktoren und Sensoren, die Daten automatisch generieren und weiterleiten. Auch mit der neuen Herausforderung eines intelligent vernetzten Regierungs- und Verwaltungshandelns (Smart Governmentoder Verwaltung 4.0) wird sich der öffentliche Sektor bald intensiv auseinandersetzten müssen (von Lucke 2015). Zunächst soll es aber um die Potenziale gehen, die sich für Regierung und Verwaltung aus dem Web 2.0 und Web 3.0 ergeben.

2. Open Government

Wird im Folgenden Open Government als Trend in den Mittelpunkt gerückt, so geht es um eine Öffnung des Staates, die technisch auf dem Internet der Menschen (Web 2.0) und dem Internet der Daten (Web 3.0) aufsetzt und deren Potenziale für Regierung und Verwaltung es zu heben gilt. Allerdings muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass man niemals mit Anglizismen in die deutsche Verwaltung gehen sollte. Die deutsche Amtssprache sowie sprachlich bedingte Irritationen und Missverständnisse sorgen dafür, dass Türen schnell wieder geschlossen werden. Dies ist natürlich ein großes Problem für Trends mit international etablierten Bezeichnungen. Es unterstreicht aber auch den Widerstand der öffentlichen Verwaltung und ihrer Beschäftigten gegen Veränderungen, insbesondere wenn Führungskräfte und Mitarbeiter selbst nicht an deren Gestaltung mitwirken können. Insofern ist es konsequent, darüber nachzudenken, wie ein so weltweit verbreiteter und akzeptierter Begriff in Deutschland durch einen deutschsprachigen Begriff geprägt und mit eigenen Schwerpunkten und Inhalten auf internationalem Niveau gestaltet werden kann.

Open Government verfügt über eine lange etablierte Tradition in Europa, die vor allem in den skandinavischen Ländern geprägt wurde. So waren es vor allem die Skandinavier, die Themen wie Offenheit, Transparenz und Informationsfreiheit über die Europäische Union in das deutsche Recht und das deutsche Rechts- und Verwaltungsverständnis gebracht haben. US-Präsident Barack Obama ist übrigens nicht der Erfinder von Open Government, auch wenn er dessen Umsetzung seit 2009 in den USAmassiv fördert und insbesondere mit Unterstützung neuer Technologien auch einfordert. Diese Themen werden in Skandinavien bereits seit 1766 gelebt und eigenständig geprägt (Grønbech-Jensen 1997: 185–199). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, welches politikwissenschaftliche und demokratietheoretische Potential sich durch mehr Transparenz im politischen Alltag, durch eine erhöhte Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns, durch eine erhöhte Informationsfreiheit und stärkere Bürgerbeteiligung ergibt. Spannend wird es, wenn Akteure aus der Informatik, der Verwaltungsinformatik und dem E-Government diese Überlegungen aufgreifen und mit modernen Informations- und Kommunikationstechnologien umsetzen. Ausgangslage ist dabei der Gedanke, wie mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechnologien und gesellschaftlichen Medien (Social Media, Web 2.0-Dienste) diese beiden Strömungen miteinander verknüpft werden können. Das noch zu konkretisierende Ergebnis, das sich allmählich und quasi wie ein Leitbild am neuen Horizont abhebt, lässt sich am besten mit Open Government 2.0 umschreiben.

Open Government als Synonym für eine Öffnung von Staat und Verwaltung sollte eigentlich nur als ein Schlagwort verstanden werden, hinter dem sich vielfältigste Begriffe verbergen. Jeder scheint eine eigene Definition zu favorisieren, die unterschiedliche Facetten ein- beziehungsweise ausschließt.

Einige verstehen unter Open Government vor allem das Potenzial offener Daten. Sie setzen auf die sich ergebenden Chancen, wenn Datenbestände für andere frei zugänglich gemacht werden. Allerdings umfasst dies weder eindeutig personenbezogene Daten noch schutz- und geheimnisbedürftige Daten. Vielmehr geht es um die Veröffentlichung von Daten, die bereits frei zugänglich sind. Sie beinhalten keine Geheimnisse und unterliegen auch keinerlei diplomatischen oder militärischen Restriktionen. Solche offenen Datenbestände, die eigentlich jederzeit frei zugänglich gemacht werden könnten, bergen ein enormes Potenzial für Wirtschaft, Wissenschaft, Politik, Verwaltung und Gesellschaft. Dieser Gedanke wird im Anschluss noch vertieft betrachtet.

Andere Akteure stellen sich der Herausforderung, wie mit Hilfe von Web 2.0-Technologien der politische Alltag transparenter gemacht werden kann. Oder sie widmen sich der Frage, welches Potential sich durch Social Media für eine intensivere Bürgerbeteiligung in Staat und Verwaltung eröffnet. Genauso spannend ist das Potenzial, das sich durch neue Formen der IT-gestützten Zusammenarbeit mit Hilfe von Social Media ergibt. Hier ist beispielsweise an Crowdfunding, an ein offenes Wissensmanagement und an eine gemeinsame Umsetzung von Aktivitäten zu denken (von Lucke 2012).

Über offene Schnittstellen bieten sich für Geschäftsprozesse weitere Möglichkeiten der Öffnung. Elektronisch lassen sich Abläufe und Prozessketten neu zusammenstellen und bewährte Geschäftsprozesse andocken. Die Schwierigkeiten bei der administrativen Bewältigung der Flüchtlingskrise zwischen Bund, Ländern und Kommunen zeigen, dass man in Deutschland dringend darüber nachdenken muss. 
Andere Impulsgeber fordern eine offene Staatskunst ein: Welche Handwerkszeuge benötigen eigentlich junge Politiker, wenn sie künftig in offenen Strukturen Entscheidungen zu treffen haben? Wer bildet eigentlich die künftige Generation an Politikern im Umgang mit offenen Strukturen und offenen Werkzeugen aus? Wie sähe der von Philipp Müller (2010) verfolgte Ansatz einer offenen Staatskunst konkret aus?

Aus der Wirtschaft ist der Ansatz der offenen Innovation bekannt, bei dem Entwicklungsprozesse und Ideenfindung für Kunden und Partner geöffnet werden (Chesbrough 2006). Aber welches Potenzial steckt eigentlich in der offenen Innovation für Staat und Verwaltung? Welche Möglichkeiten eröffnen sich durch offene gesellschaftliche Innovation, wenn auch die Zivilgesellschaft sehr viel stärker in Innovationsprozesse eingebunden wird? (Raffl et al. 2015) Gerade vor dem Hintergrund, dass sich Staat und Verwaltung eigentlich kaum noch eigene Innovationszentren leisten, stellen sich diese Fragen umso mehr. 
Ebenso vertiefungswürdig ist die Auseinandersetzung mit freien Zugängen zu den Informationsbeständen staatlicher Stellen im Sinne der Informationsfreiheit. Kombiniert man diese Überlegungen mit verwandten Open-Data-Diskussionen über den freien Zugang zu Forschungsergebnissen der Universitäten und Forschungsinstitute in der ganzen Welt (Open Access), so erahnt man die noch schlafenden Produktivitätsreserven, die zur Innovation beitragen könnten. Weitere Potenziale eröffnen sich aus offenen Standards und offenen Schnittstellen, aus offener Hardware und offener Software (Open Source Software Code), die frei zugänglich sind und von Interessierten gemeinsam weiterentwickelt werden können.

Mit diesem Streifzug durch die verschiedenen Felder wird unterstrichen, dass sehr viele Potentiale im Begriff Open Government stecken, aber dass diese Potentiale auch erst noch gehoben werden müssen. Und das ist genau einer der Aufträge, denen sich The Open Government Institute der Zeppelin Universität (http://togi.zu.de) in Friedrichshafen verpflichtet hat. Was verändert sich für Staat und Verwaltung aber konkret durch Open Government und die skizzierten Öffnungen? Die enge Zusammenarbeit mit den Politikwissenschaftlern an der Zeppelin Universität legt nahe, diese Trends und Veränderungen an einem sechsstufigen Politikzyklus (in grober Anlehnung an Laswell 1956) darzustellen. Ausgangslage ist dabei ein Problem, für das die Politik diverse Lösungen auf die politische Agenda setzt. Zum Abschluss der öffentlichen Meinungsbildung trifft die Politik dann eine Entscheidung zum anzugehenden Lösungsweg. Nun spielt die öffentliche Verwaltung eine zentrale Rolle, denn sie bekommt den Auftrag, die gefundene Lösung zu implementieren. Im Anschluss schaut dann jeder auf die Umsetzung. Diese wird überwacht, bewertet und evaluiert, verbunden mit der Hoffnung, das Problem so gelöst zu haben.

Was verändert sich durch Open Government? Mit Hilfe von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien kann sich heute um jedes Problem eine (räumlich verteilte) Gemeinschaft bilden, etwa auf Basis gesellschaftlicher Netzwerke (Social Networks) wie Facebook, Twitter und Co.Diese cloudbasierten Dienste helfen den Menschen, sich zu organisieren. Über das Internet kann eine Gruppe auch informieren. So können Personen, Gruppen und Institutionen über das Internet und auf Basis offener Daten sehr transparent über den Status eines Anliegens oder den Zustand eines Objektes zu jedem Zeitpunkt innerhalb dieses Kreislaufs informieren. Mit Werkzeugen zur offenen Textverarbeitung können nun Menschen in großen Gruppen gemeinsam Texte schreiben, diese editieren und korrigieren. Andere Werkzeuge ermöglichen es, in großen Gruppen Objekte und Artefakte gemeinsam zu gestalten und zu designen. Weitere Dienste, die etwa aus dem Umfeld der Piratenpartei bekannt sind, ermöglichen es, in großen Gruppen über Vorhaben zu diskutieren und so eine offenere Form der Meinungsbildung zu pflegen.

Technisch ist es möglich, in großen Gruppen so sogar zu Entscheidungen und Beauftragungen zu kommen. Weitere Potenziale ergeben sich bei der Umsetzung aus dem gemeinsamen Handeln und der gemeinsamen Programmierung in großen Gruppen. Das Betriebssystem Linux, an dem viele Menschen weltweit mitgewirkt haben, ist ein sehr schönes Beispiel für verteilte Formen der Zusammenarbeit. Und über das Internet lässt sich auch in den entsprechenden Plattformen jedes Handeln und damit auch jedes Verwaltungshandeln gemeinsam kommentieren und bewerten. Sicherlich handelt es sich hier erst um die Anfänge einer technischen Entwicklung, die sich in den nächsten Jahrzehnten mit weiteren offenen und kollaborativen Werkzeugen aber noch sehr viel weiter ausbreiten und entwickeln dürfte. Diese neue Form von Offenheit, Öffentlichkeit und Transparenz wird sehr viel in Staat und Verwaltung verändern. Staat und Verwaltung tun sicherlich gut daran, sich frühzeitig auf diese Änderungen vorzubereiten und nach passenden Antworten und Lösungen zu suchen.

3. Offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln

Im Rahmen einer Situationsbeschreibung gilt es zunächst festzuhalten, wie Staat und Verwaltung in Deutschland auf diese Entwicklungen handeln und reagieren und wie sie an diese Themen herangehen. Aus dem Blickwinkel der Verwaltungswissenschaften sollten aus der Vielzahl an Umsetzungsmöglichkeiten zunächst jene bestimmt werden, die sich für ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln in Deutschland eignen, um dieses nachhaltig mit Leben zu füllen. Im vom Fachbereich „Informatik in Recht und öffentlicher Verwaltung“ der Gesellschaft für Informatik veröffentlichten Memorandum zur Öffnung von Staat und Verwaltung finden sich wichtige Impulse für Open Government in Deutschland: Offenheit, Transparenz, ein stärkeres Verantwortungsbewusstsein, Bürgerbeteiligung, neue Formen der Zusammenarbeit, Kohärenz und ein am Gemeinwohl orientierter Nutzen, Mehrwerte und Effizienz (GI 2012). In Deutschland haben sich Bund und Länder parallel dazu zusammengesetzt und ihre Vorstellungen zu einem „offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln“ skizziert. Sinngemäß halten sie in einem Eckpunktepapier (Bund-Länder-Arbeitsgruppe 2012) fest, dass sie Transparenz, Teilhabe und Zusammenarbeit zwar fördern wollen, aber eigentlich keine ausreichenden finanziellen Ressourcen haben. Deswegen fangen sie zunächst nur mit Aktivitäten zu offenen Verwaltungsdaten (Open Data) an.

Zugegeben ist an dieser Stelle anzumerken, dass wenn es keine Gelder für die Aufgabe gibt, auch kaum Personal für eine Umsetzung bereitgestellt werden wird. In Deutschland dürfen sich Ende Oktober 2015 auf eineinhalb Stellen Mitarbeiter im Bundesministerium des Innern mit der Umsetzung von Open Government beziehungsweise eigentlich nur von Open Data auf Bundesebene Gedanken machen. Für Studien, rechtliche Gutachten, einen Prototypen und weitere Pilotvorhaben standen rund 600.000 Euro in den letzten fünf Jahren zu Verfügung. Damit wurde das gemeinsame Datenportal Govdata (https://www.govdata.de) für Bund, Länder und Kommunen auf Basis eines Datenkatalogverbunds aufgebaut. Die Kollegen vom Fraunhofer-Institut FOKUS in Berlin waren in dem Siegerkonsortium sehr aktiv und haben einige Akzente setzen können. Aber 600.000 Euro bei mehr als 80 Millionen Bundesbürgern bedeutet auch, dass für die Umsetzung von Open Government bisher nicht einmal ein Cent pro Bundesbürger in die Hand genommen wurde. Der Katalog erschließt die offenen Datenbestände in Deutschland. Bedauerlicherweise finden sich im Datenkatalog im November 2015 erst Datenbestände von vier Bundesbehörden, von sechs Bundesländern, darunter auch der Hansestadt Bremen, und von 29 der über 11.000 Kommunen in Deutschland. Es steckt also noch viel Potenzial in offenen Verwaltungsdaten. Zu dessen Nutzung müssten allerdings die vorhandenen Datenbestände systematisch und flächendeckend erfasst werden. Im politisch vorgegebenen Rahmen mit eineinhalb Stellen an Personal und 600.000 Euro für Investitionen konnte zwar schon einiges erreicht werden, aber hohe Priorität besitzt das Thema in der Bundesrepublik Deutschland derzeit nicht.

Andere Staaten bewerten die Potenziale anders. Großbritannien lud beispielsweise im Rahmen des G8-Treffens 2013 die Staatschefs der führenden Industrienationen auf die britischen Inseln, um dort über die Potenziale von Open Data für Wirtschaft und Gesellschaft zu sprechen. Auch Bundeskanzlerin Merkel war eingeladen.

In Enniskillen vereinbarten die politischen Führer der G8-Staaten eine Open Data Charter (G8 2013), weil sie das Thema für wichtig für Wirtschaft und Wohlstand einstufen. Jede teilnehmende Großmacht verpflichtet sich, innerhalb von drei Monaten einen nationalen Aktionsplan zur Umsetzung dieser Open Data Charter zu erarbeiten. In Deutschland stand zunächst aber die Bundestagswahl 2013 an und dies lähmte alle Aktivitäten. Die Bürger mussten dann 18 Monate warten. Im Rahmen der Digitalen Agenda der Bundesregierung gibt es nun einen Nationalen Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der G8 Open Data Charta (BMI 2014). Eigentlich handelt es sich dabei aber nur um einen Plan des Bundes und betrifft nur Bundesbehörden. Jede Bundesbehörde ist aufgefordert worden, mindestens zwei Datensätze binnen einer ersten Frist zur Verfügung zu stellen. Überspitzt formuliert dürfen sich eineinhalb Mitarbeiter um die Erschließung von je zwei Datensätzen pro Bundesbehörde kümmern. Es wäre zumindest wünschenswert, dass diese Mitarbeiter der Sache noch etwas erhalten bleiben, aber selbst diese Hoffnung scheint sich nicht zu erfüllen. Länder und Kommunen werden hier noch sehr viel stärker eigene Akzente setzen müssen (siehe hierzu detailliert: Köppl 2016).

Andere Staaten arbeiten bei Open Government dagegen weltweit eng zusammen. Das Thema Open Government wird in der Open Government Partnership (OGP: http://www.opengovpartnership.org) in ganz unterschiedlichen Varianten erschlossen. Mittlerweile kooperieren in dieser internationalen Partnerschaft mehr als 60 Staaten. Allerdings beteiligen sich weder Deutschland, noch Österreich und auch nicht die Schweiz an der OGP. Die ablehnende Haltung wurde unter anderem mit dem Argument begründet, man hätte ja nichts vorzuweisen und man wolle sich auch nicht ohne eigene Aktivitäten engagieren. Dies ist einer der Gründe für den Referenten, sich mit anderen Akteuren im Arbeitskreis für einen Beitritt Deutschlands zur Open Government Partnership zu engagieren, von dem unserer Ansicht nach die Bundesrepublik profitieren könnte. Die Mitglieder im Arbeitskreis sind der Überzeugung, dass Transparenz, Rechenschaftslegung, Bürgerbeteiligung und Korruptionsbekämpfung durchaus wichtig für das Gemeinwohl sind und den Staat stärken. Es gibt aber durchaus Meinungen, wie beispielsweise vom ehemaligen Staatssekretär Göttrik Wewer publiziert, dass die Open Government Partnership nicht im deutschen Interesse liege. Vielmehr sei dies alles nur ein Versuch der Amerikaner, die Weltherrschaft zu erobern, um Deutschland mit Hilfe ihrer Geheimdienste und des kalifornischen Kapitalismus zu übervorteilen (Wewer 2014). Damit forderte er eine Replik ein, in der der Nutzen für die Bundesrepublik noch einmal unterstrichen wurde (von Lucke/Herzog/Heise 2014). Ähnlich sehen das auch einige Bundesländer und Kommunen. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat ein Transparenzgesetz verabschiedet und mit einigen Investitionen ein Transparenzportal (http://transparenz.hamburg.de) aufgebaut. Das Hamburger Transparenzgesetz zählt zur zweiten Generation der Informationsfreiheitsgesetze und macht die Hansestadt zu einem fortschrittlichen und sehr transparenten Bundesland, das so Open Data auch mit Leben füllt und Open Government richtig breit umsetzt. Auch in der Hansestadt Bremen, einem Stadtstaat mit nicht ganz so umfänglichen finanziellen Möglichkeiten, werden diese Ansätze schon seit mehreren Jahren umgesetzt. Das Land Bremen verfügt bereits seit mehreren Jahren über ein eigenes Transparenzportal (http://www.transparenz.bremen.de) und erschließt systematisch die eigenen Datenbestände. Welche Potenziale würden sich noch ergeben, wenn der Ansatz offener Daten in Deutschland noch intensiver verfolgt werden dürfte?

4. Potenziale von offenen Daten

Die mit offenen Daten verbundenen Potenziale lassen sich im Rahmen einer Potenzialanalyse am besten an Hand einiger Fallbeispiele darstellen. Die größte Herausforderung für Staat und Verwaltung ist jedoch der kulturelle Paradigmenwechsel, der mit einer Öffnung staatlicher Datenbestände verbunden ist. Die klassische deutsche Verwaltungskultur zelebriert bisher das Dienst- und Amtsgeheimnis. Bisher war also alles geheim, was nicht ausdrücklich öffentlich war. Der Idee der Öffnung von Staat und Verwaltung folgend sollte nun erstens alles automatisch veröffentlicht werden, was nicht ausdrücklich geheim ist. Das bedeutet für die Beschäftigten einen massiven und grundlegenden Kulturwandel, der sicherlich als Beitrag zur europäischen Integration zu verstehen ist, für den es aber auch zu überzeugen und zu werben gilt.

Schließlich sollen sie jetzt genau das Gegenteil von dem machen, was sie bisher im Rahmen ihrer Ausbildung im Verwaltungsdienst und als Rechtsreferendare gelernt sowie im täglichen Dienstgeschäft gelebt haben. Ein solcher Wandel braucht Kraft und Zeit. Zweitens entscheiden Behörden bisher selbst, wann sie welche Daten für welche Zwecke zur Verfügung stellen wollen. Offene Verwaltungsdaten bedeuten auch hier einen Kulturwandel. Behörden sollen künftig proaktiv alle publizierten Daten im vollen Umfang zeitnah nach der Veröffentlichung zur Verfügung stellen. Konkret bedeutet dies, dass ergänzend zu Studien auch gleich die grundlegenden Daten bereitgestellt werden. Damit könnte jeder die Studien zeitnah überprüfen und gegebenenfalls auf Fehler hinweisen. Bisher war es drittens so, dass Behörden alleine über die Nutzungsrechte an veröffentlichten Daten verfügen durften. Sie entschieden, wer mit den Daten arbeiten durfte. Oft gaben sie Daten ausschließlich für den privaten Gebrauch heraus. Über die Erlaubnis einer kommerziellen Nutzung wurde immer von Fall zu Fall entschieden. Offene Verwaltungsdaten bedeuten, dass publizierte Datenbestände von jedermann für alle Zwecke kostenfrei verwendet werden können, ohne eine Behörde um Erlaubnis zu fragen. Diese drei Paradigmenwechsel unterstreichen den Kulturwandel, der auf die deutsche Gesellschaft zukommen wird.

In Bremen wäre es durchaus von Interesse einmal wissenschaftlich fundiert zu erforschen, welche Konsequenzen eine gezielte Öffnung für das öffentlich-rechtliche Rundfunkwesen und für Radio Bremen haben könnte.

Die Nutzung von offenen Datenbeständen lässt sich im Alltag schon längst beobachten. Beispielsweise stellt die OpenStreetMap(http://www.openstreetmap.de/karte.html) seit 2006 eine offene weltweite Digitalkarte mit sehr vielen detaillierten Einträgen bereit, an der Menschen und Verwaltungen aus aller Welt auch heute noch mitwirken. Sie ergänzen, überprüfen und korrigieren die gemeinsamen Geodaten, aus denen vielfältigste Kartenwerke generiert werden können. Beispielsweise nutzt TRAVIC (Transit Visualization Client: http://tracker.geops.de/?z=14&s=1&x=980963.6145&y=6998759.6079&l=transport) die OpenStreetMap zur Darstellung, wo aktuell Busse, Straßenbahnen und Züge in Bremen fahren. Es gibt eine Vielzahl solcher kartenbasierter Visualisierungen, die auf dem offenen Geodatensystem der OpenStreetMap aufsetzen, da diese eine Nutzung ohne Zahlung von Nutzungsgebühren anbietet. Auch viele Apps nutzen diese offene Geodatengrundlage. Ihre Entwickler können auf den offenen Geodatenbeständen aufsetzen und eigene Lösungen entwickeln, ohne Zeit für die eigene Geodatenprogrammierung zu verlieren.

Gesellschaftlich relevant und durchaus bemerkenswert sind jene Anwendungsfelder, in denen offene Daten zu positiven Veränderungen führen und die Welt besser machen. Zu diesen Anwendungsfeldern zählen die Gesundheitsdaten. In Großbritannien werden seit Jahren die Überlebensraten nach Operationen und anderen klinischen Eingriffen gesammelt und analysiert. Sie wurden aber erst vor einigen Jahren auch für die Bevölkerung frei zugänglich gemacht. Bürger können jetzt nachsehen, wie groß die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie in einem bestimmten Krankenhaus eine Operation am offenen Herzen überleben. Was machen die betroffenen Patienten? Vor einer Operation schauen sie natürlich, dass sie in jenes Krankenhaus gehen, in dem derzeit die höchsten Überlebensraten beobachtet werden. Tatsächlich stellten die Krankenhäuser binnen eines Jahres fest, dass es eine Nachfrageverschiebung gab. Ein Jahr nach Veröffentlichung der Daten erhöhten sich zugleich die Überlebensraten in ganz Großbritannien um mehr als 50 Prozent. Wie war so etwas möglich? Die Patienten suchten sich natürlich vermehrt jene Kliniken aus, in denen die Rahmenbedingungen besonders gut waren. Man recherchierte und stellte fest, dass die meisten Patienten abends und am Wochenende starben, wenn keine Ärzte anwesend waren. In aller Konsequenz wurden dann überall die Bereitschaftszeiten der Ärzte angepasst, so dass Ärzte auch abends und am Wochenende zur Verfügung standen. Das ist sicherlich auch einer der Gründe, warum deutsche Mediziner am Wochenende vermehrt in Großbritannien anzutreffen sind. Wenn eine Öffnung von Datenbeständen Menschenleben retten kann, dann sollte dies alle Anstrengungen wert sein.

In Großbritannien setzt man zudem sehr auf datengetriebene Innovation und datengestützte Innovationswettbewerbe. Beispielsweise führt die britische Vermessungsverwaltung Ordnance Survey (http://www.ordnancesurvey.co.uk) regelmäßig den Geovation-Wettbewerb (https://www.geovation.org.uk) durch, der sich innovativen Fragestellungen widmet, um Probleme mit Hilfe von geodatenbasierten Lösungen optimal zu beseitigen. In den vergangenen Jahren wurde beispielsweise die Frage gestellt, wie sich Großbritannien künftig selbst ernähren könnte oder wie auf Basis vorhandener Verkehrsdaten das Verkehrswesen in Großbritannien verbessert werden könnte. Die Organisatoren bekommen in sehr kurzer Zeit sehr viele konstruktive Vorschläge, die weiter betrachtet werden. 
In Deutschland wird dieses Innovationspotenzial bisher noch nicht systematisch erschlossen und gehoben. Aber gerade in den frei zugänglichen Daten stecken enorme Entwicklungspotenziale für Wirtschaft und Gesellschaft. Mit offenen und frei zugänglichen Daten sind in diesem Zusammenhang Datenbestände gemeint, die Unternehmen oder Bürger anderen frei zur Verfügung stellen. Hierzu zählen etwa Bildersammlungen, Musikdaten, Publikationsdaten und Lexikadaten, Forschungsdaten und medizinische Forschungsergebnisse, aber auch Börsen-, Unternehmens-, Produktions-, Handels-, Finanz-, Geo- und Verwaltungsdaten.

Im Kontext von Verwaltungsdaten sitzen Staat und Verwaltung längst auf vielen Datenschätzen, die schrittweise geöffnet werden könnten. Zu denken ist hier etwa an Kulturdaten, an Bildungsdaten, an Schuldaten, an Geodaten und an Haushaltsdaten. Allerdings reicht es nicht mehr aus, sich nur verwaltungsseitig Gedanken zu machen, welche Datenbestände vorhanden, welche zu öffnen und welche zu erschließen sind. Vielmehr muss man sich die Frage stellen, wie eigentlich eine offene Schulpolitik auf Basis offener und frei zugänglicher Schuldaten zu gestalten ist. Wie kann mit Schulqualitätsdaten und Performancedaten die Qualität der derzeitigen Schulausbildung überprüft und gezielt verbessert werden? Unterrichtsausfälle und Abbau des Lehrangebots sind sicherlich nicht im Sinne der Schüler und Eltern. Ebenso stellt sich die Frage, wie eine offene Verkehrspolitik oder eine offene Umweltpolitik mit Leben zu füllen ist. Somit geht es im Kern um eine Geschäftsfeldentwicklung aus staatlicher Sicht um offene Datenbestände. Dies führt zu substantiellen Veränderungen in Politik und Verwaltung, mit denen in den kommenden Jahren auf breiter Front zu rechnen sein wird, wenn die grundlegenden Datenbestände den Bürgern und der Presse frei zur Verfügung stehen.

Eine im Auftrag der G20 angefertigte Untersuchung von Gruen/Houghton/Tooth 2014 zeigt, dass offene Daten auch für die Wirtschaft von Interesse sind. Bei recht geringem Aufwand können Staaten durch eine Öffnung ihrer Datenbestände zum nationalen Wirtschaftswachstum beitragen. In einer Studie hat das Warschauer Institut für ökonomische Studien 2014 herausgearbeitet, dass im optimalen Falle Open Data und Big Data zu einem zusätzlichen Wirtschaftswachstum von bis zu 206 Milliarden Euro im Jahr 2020 in der Europäischen Union führen könnte (WISE 2014). Die Technologiestiftung des Landes Berlin verkündet im Titel einer Studie, dass Berlin auf digitalem Gold sitze (TSB 2014). Und während in der Bundesrepublik Deutschland sich eineinhalb Mitarbeiter auf Bundesebene offenen Daten widmen, investiert Großbritannien mit der Errichtung eines Open Data Institutes (http://theodi.org) nicht nur in ein eigenständiges Forschungsinstitut für offene Daten, sondern es ergänzt dieses noch um einen Inkubator für neue Unternehmen. In Großbritannien werden jetzt ganz systematisch neue Start-Ups entwickelt, die auf Basis von frei zugänglichen Datenbeständen neue Geschäfte und Umsätze generieren sollen. Dies geschieht in der Erwartung, dass Märkte künftig von denjenigen Wirtschaftsakteuren entwickelt und dominiert werden, denen es gelingt, als erstes den größten Anteil in diesen neuen Märkten zu erringen. Die Briten gehen da ganz strategisch und systematisch heran.

An einem weiteren Beispiel lässt sich zeigen, dass das Wirtschaftspotenzial auch finanziell gemessen werden kann. Das Unternehmen climate.com(The Climate Corporation: https://www.climate.com) sammelt seit Jahren Klimadaten aller Art und verschneidet sie miteinander. Mit ihrem Ansatz müssen sie sehr erfolgreich gewesen sein, denn Monsanto hat es im Jahr 2013 für 1,1 Milliarden US-Dollar aufgekauft. Der Agrarkonzern Monsanto entschloss sich zum Kauf, da gerade auf Basis der offenen Datenwissenschaften substantiell bessere Ergebnisse für das eigene Kerngeschäft zu erwarten sind, so dass sie ihre Kunden künftig auf Basis von Daten und Datenanalyse noch effektiver bedienen können (Monsanto Company 2013).

Offene Daten und offene Verwaltungsdaten werden sicherlich noch eine Vielzahl an attraktiven Geschäftsfeldern eröffnen. Die Bundesrepublik Deutschland sollte ein Interesse haben, dass diese neuartigen Unternehmen nicht nur in Großbritannien gegründet werden. Sonst bestände die ernste Gefahr, dass die deutsche Wirtschaft den Anschluss an diese internationale Entwicklung verliert.

5. Implikationen für Kultur und Gesellschaft

Was bedeutet diese Entwicklung für die in den Leitfragen angestoßenen Beziehungen? Generell zeigen sich wichtige Implikationen für Kultur und Gesellschaft.

Die erste Leitfrage setzt sich mit der Veränderung des Verhältnisses von Experten zu Laien im Zuge des Medienwandels auseinander. Das Internet zum Mitmachen (Web 2.0) bietet neue Formen der Zusammenarbeit, Transparenz und Offenheit. Viele Angelegenheiten werden in einer neuen Art und Weise transparent für alle Interessierten, die man sich so bisher kaum vorstellen konnte. Eine stärkere Nutzerbeteiligung ist auf Knopfdruck möglich. Dies verändert die Mobilisierungsmöglichkeiten des Einzelnen, erzeugt eine stärkere Offenheit und generiert neuartige Vernetzungseffekte. Dies alles hat Konsequenzen für Laien und für Experten. Für Laien wird es zunehmend einfacher, sich Expertenwissen anzueignen und sich so rasch zu einem Experten herauszuputzen. Zugleich wird die Expertise der Experten von Laien offen in Frage gestellt. Oft kommen dabei auch obskure Argumente zum Tragen, die ergoogelt oder in der Wikipedia gefunden wurden. Andererseits erfahren Ideen und Wissen durch das Internet eine enorme Diffusionsbeschleunigung. Mit disruptiven Innovationen und Veränderungen muss gerechnet werden. Die Entwicklung der vergangenen Jahre bietet einen Vorgeschmack auf die Veränderungen, die das Internet der Dinge in den nächsten fünf bis zehn Jahren noch bringen wird. Gleichzeitig verändert sich Position und Rolle der Kunden, der Bürger und des Publikums. Einige Wissenschaftler sprechen mittlerweile vom Prosumenten statt vom Konsumenten, also von Bürgern, die gleichzeitig produzieren und konsumieren (Toffler 1980 und Leitl 2008). Die Wikipedia hat mittlerweile für das persönliche Wissensmanagement vieler Menschen eine wichtige Bedeutung. Wissen sie mal nicht weiter, schauen sie in der Wikipedia nach, selbst wenn sie wissen, dass jederzeit jedermann die Inhalte ändern kann. Einige von ihnen arbeiten an diesem Online-Lexikon auch selbst aktiv mit. Wikipedia zeichnet sich nicht nur durch viele gute Informationen aus, sondern auch durch Einträge mit hoher Trefferrelevanz in Suchmaschinen. Viele Bürger fangen häufig zuerst bei Wikipedia und mit Hilfe der Suchmaschine Google an, sich zu informieren, um nach und nach zu den richtigen Quellen und Informationen zu gelangen. Zudem treten auch neue Experten und Gestalter auf, mit denen bisher niemand wirklich gerechnet hat. Das Nachrichtenmagazin Der Spiegel formulierte pointiert im Heft 10/2015 die Schlagzeile: „Die Weltregierung - Wie das Silicon Valley unsere Zukunft steuert“. Die folgenden Fragen müssen daher aus einer deutschen Perspektive erlaubt sein: Haben wir eigentlich noch die Gestaltungsmacht und die Gestaltungskraft in unseren Händen? Werden wir von unserer Regierung nur noch verwaltet? Wer soll gestalten dürfen? Wollen wir noch einmal in die Lage kommen, unser Leben selbst zu gestalten? Wie sollten wir hier gezielt in die Stärkung unserer Gestaltungskraft investieren? Zusammengefasst wird es durch Offenheit und Transparenz zu Verschiebungen im Verhältnis zwischen Laien und Experten kommen.

Die zweite Leitfrage beschäftigt sich mit dem Gegensatz von Privatheit und Öffentlichkeit im Zuge des Medienwandels. Mit der zunehmenden Verbreitung des Internets lässt sich auch ein sehr großer Strukturwandel der Öffentlichkeit beobachten. Sachen, Dinge, Angelegenheiten und Ereignisse werden transparent, nahezu in Echtzeit. Permanent wird alles aktualisiert. Menschen bekommen immer öfter ein schlechtes Gewissen, wenn irgendwas irgendwo passiert, sie es aber nicht mehr mitbekommen haben. Zudem werden viele Dinge intelligent vernetzt. Solche smarten Dinge haben aber auch Nebeneffekte, denn sie können auch Dritte über den Eigentümer und seine Aktivitäten in Echtzeit informieren, ihn mobilisieren und sogar gezielt steuern. Smarte Dinge dringen so in die Privatsphäre der Bürger ein und machen auch diese offen und transparent, soweit sie nicht deaktiviert werden. Dies sind Anzeichen für ein hartes Ringen um die Privatsphäre der Menschen im offenen Internet und in der zunehmend offenen Gesellschaft. Verteidigern des Datenschutzrechts deutscher Prägung wird angst und bange, wenn sie heute schon die künftigen Überwachungsmöglichkeiten im Internet der Menschen, Daten, Dinge und Dienste erahnen. Für die junge Facebook-Generation scheint sich diese Sorge dagegen nicht zu stellen. Sie sind in einer Welt ohne Datenschutz (Kirkpatrick 2010: „The Age of Privacy is over“) ganz selbstverständlich groß geworden. In Bewerbungsgesprächen an der Zeppelin Universität hört man oft, sie hätten doch nichts zu verbergen. Die Überwachung des Internets durch die US-amerikanischen, russischen, chinesischen und deutschen Geheimdienste sorgt andererseits für ein massives Misstrauen in weiten Teilen der Bevölkerung. Die politischen Diskussionen und Entscheidungen zur Vorratsdatenspeicherung und zur Netzneutralität zeigen, dass dieses Misstrauen die Bürger dauerhaft begleiten wird. Zusammengefasst trägt jede Öffnung zu mehr Öffentlichkeit bei, insbesondere wenn auf Privatsphäre wenig Wert gelegt wird. Da in Deutschland die Privatsphäre zu Recht noch einen hohen Stellenwert besitzt, sollte vor einer Öffnung bestimmter Datenbestände aber abgewogen werden, ob der Nutzen mögliche Verluste rechtfertigt.

Die dritte Leitfrage geht auf die Veränderungen im Verhältnis von Lokalität und Globalität ein. Die Gesellschaft wird zunehmend geprägt von ganz unterschiedlichen Arten an Offenheit: technische Offenheit, soziale Offenheit und inhaltliche Offenheit. Hinzu kommt das berühmte Null-Grenzkosten-Phänomen (Rifkin 2014). Die Ersterstellung eines digitalen Artefakts kostet einiges, aber die zusätzlich anfallenden Kosten für dessen Nutzung über das Internet gehen eigentlich gegen Null. Es ist dabei vollkommen egal, wie viele Leute es nutzen werden. Grenzkosten in der Nähe der Null machen Investitionen attraktiv. Hinzu kommen eine ganze Reihe an Netzeffekten und Netzwerkeffekten. Auch in einer Diaspora kann man plötzlich Akteure miteinander vernetzen, so dass diese sich nicht mehr als „einzelne Gläubige unter lauter Ungläubigen“ fühlen, sondern als Teil einer „weltweit gut organisierten Gruppe der wahren Gläubigen“. Lokalität bekommt so eine ganz andere Bedeutung. Menschen können sich weltweit zu lokalen wie zu globalen Netzwerken vernetzen. Zudem lässt sich hier eine Glokalisierung beobachten. Einerseits können wir eine weltweite kulturelle Konvergenz feststellen, die sich in gleichartigen Produkten, Dienstleistungen und Artefakten wiederspiegelt. Gleichzeitig kann man in solchen Entwicklungen immer wieder auch lokale Besonderheiten etwa mit Bezug auf Sprache, Dialekt, Region oder Religion verspüren. Lokalität bekommt in diesem weltweiten Internet an verschiedensten Stellen eine identitätsstiftende Funktion. Damit wird eine Gleichzeitigkeit von Lokalität und Globalisierung erzielt. Das stärkt interessanterweise auch die Regionalisierung. Zusammengefasst wird Glokalisierung neue Akzente im Verhältnis von Lokalität und Globalität setzen können.

Mit Blick auf diese Ausführungen zu einem offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln, zu offenen Daten und der anstehenden Digitalisierung sind in den kommenden Jahren noch viele Veränderungen zu erwarten. Diese werden nicht nur neue Medien hervorbringen, sondern auch die klassischen Medien unter einen sehr starken Veränderungsdruck setzen. Schließlich darf nicht vergessen werden, dass auf den technologische Fortschritt bezogen die Menschheit weiterhin erst ganz am Anfang einer Entwicklung steht, die in den nächsten 100, 200 und 500 Jahren noch viele unvorhersehbare Neuerungen mit sich bringen wird. Mit der Öffnung von Daten, Informationen, Wissen und Ressourcen werden Wirtschaft, Staat und Gesellschaft erfolgreicher und innovativer. Nutzen wir also dieses Potenzial im positiven Sinne!

Weiterführende Literatur

Aktualisiert von: Bremer Universitäts-Gespräche
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